Кыргызские депутаты принимают законы с 98-процентным одобрением и часто пропускают заседания. «Клооп» изучил почти 1200 протоколов голосования парламента и пришел к печальным выводам.
После апрельской революции 2010 года новые власти Кыргызстана стали отходить от президентской формы правления и начали работать над формированием парламентской демократии.
Среди прочего демократия подразумевает дебаты и споры, которые в итоге приводят к оптимальным и полезным для общества решениям.
Однако, в случае с Кыргызстаном, видимо, все вышло далеко не так.
Редакция Kloop.kg изучила данные почти 1200 протоколов голосований кыргызского парламента VI созыва и пришла к следующим выводам:
• в Жогорку Кенеше почти нет дебатов — по крайней мере, спорные вопросы по законам решаются в комитетах, а дебаты на общих заседаниях мало влияют на итоги голосования;
• в среднем законы принимаются с 98-процентным одобрением — и это ужасный показатель, с которым не может соревноваться даже Россия с её авторитарным стилем правления и перевесом президентской партии в Госдуме;
• в кыргызском парламенте нет оппозиции или её голос заглушен настолько, что это никак не сказывается на итогах голосования;
• депутаты Жогорку Кенеша говорят, что имеют «своё мнение», а данные по голосованиям показывают, что их мнение — почти всегда положительное;
• администрация президента, аппарат правительства и линия фракции влияют на голосование — это в том числе подтверждают сами депутаты;
• все народные избранники, кроме СДПК, часто прогуливают заседания — это дает президентской партии больше политического веса и сказывается на итогах голосования.
А теперь мы объясним эти выводы подробнее.
Депутаты-конформисты
Период исследования составил один год и девять месяцев — с 15 июня 2016 года по 15 марта 2018 года. Всего мы изучили 1183 протокола голосований по законопроектам, рассмотренным на парламентских заседаниях.
Из этих данных журналисты Kloop.kg выяснили, что депутаты отклонили только 30 документов, а остальные 1153 законопроекта приняли в разных чтениях в среднем с 98-процентным одобрением.
98%
— это слишком высокий показатель, который говорит о том, что дебаты на парламентских заседаниях не влияют на итоги голосования.
Похоже, что кыргызские депутаты не имеют принципиальных позиций по многим законопроектам или их принципиальная позиция заключается в том, чтобы соглашаться с коллегами, правительством или администрацией президента. Основная часть законопроектов, по словам самих депутатов, инициируется правительством.
Эти 98 процентов также говорят о том, что оппозиция в парламенте не имеет голоса, который мог бы влиять на итоги голосования.
В парламенте есть всего несколько депутатов, которые чаще других голосуют против законопроектов — они выделяются на общем фоне, но во многом тоже склоняются к тому, чтобы соглашаться со всеми.
Чаще всего против голосуют депутаты «Ата Мекена» — партии, которая находилась в оппозиции к режиму президента Алмазбека Атамбаева. СДПК, провластная фракция, наоборот, почти никогда не голосует против.
98% — это среднее значение голосов «за» за одобренные 1153 законопроекта среди фактически проголосовавших депутатов. Этот показатель не учитывает депутатов, которых не было на заседании, а показывает, сколько в среднем голосов «за» пришлось на один законопроект.
Итоги голосований по фракциям рассчитаны на основании распределения их голосов «за», «против», отсутствующих и не голосовавших депутатов за все законопроекты. Например, часть депутатов СДПК иногда отсутствовала на голосованиях, какая-то часть голосовала «за», кто-то — «против». Исходя из этого распределения выводится средний показатель конформизма по фракциям.
Само количество законопроектов — 1183 менее чем за два года — говорит о том, что парламент склонен ориентироваться на количество принятых документов.
Сами депутаты настаивают на том, что законопроектов могло бы быть и больше, но их отклоняют во время первых слушаний в комитетах.
По словам опрошенных парламентариев, многие документы связаны с небольшими поправками в действующие законы, например, с исправлением формулировок или грамматических ошибок.
Депутаты говорят, что обсуждение в парламентских комитетах имеет больше веса, чем обсуждение на общем заседании. В комитетах решается больше вопросов — и если комитет одобряет законопроект, то в большинстве случаев это означает, что он пройдет в следующее чтение.
Опрошенные парламентарии также говорят, что их иногда просят проголосовать тем или иным образом. Один из таких просящих — это администрация президента, которая, например, торопит с принятием международных соглашений.
«Иногда идет просьба, почему этот закон поскорее нужно принять, для чего это нужно, что это дает нам в международных отношениях — такое бывает. На моей памяти в большинстве случаев депутаты всегда идут навстречу просьбам правительства и аппарата президента», — говорит Анвар Артыков из СДПК.
А есть и другие ситуации, когда депутаты вынуждены считаться с мнением общественности и принимать законопроекты, которые в некоторых случаях не сможет исполнить правительство.
«Иногда депутаты очень сильно зависят от мнения общественности […]. Иногда они, чтобы как-то понравиться обществу, предлагают такие законы, которые не под силу для исполнения со стороны правительства. Иногда такие разногласия появляются. Это тоже нормально», — объясняет другой депутат СДПК Осмонбек Артыкбаев.
Все вышеперечисленное говорит о том, что депутаты склонны чаще голосовать за все подряд. На основе этих данных Kloop.kg вывел интенсивность конформизма — вероятность того, как будет голосовать народный избранник за законопроект.
Для среднестатистического кыргызского депутата эта интенсивность составляет 74 процента — то есть в 3 из 4 случаев он обязательно проголосует «за».
Конечно, некоторые депутаты склонны голосовать «за» еще чаще — особенно это касается СДПК: в среднем 9 из 10 социал-демократов одобрят законопроект.
Депутаты-прогульщики
Депутаты парламента, как и многие другие чиновники, получают зарплату из госбюджета, который пополняется в том числе за счет налогоплательщиков — это позволяет гражданам требовать от народных избранников отчетности и эффективности их работы.
Но о какой эффективности можно говорить, если депутаты часто не посещают заседания?
То, что депутаты должны посещать заседания прописано в Конституции — если народный избранник отсутствовал на пленарных заседаниях без уважительной причины 30 и более рабочих дней в течение года, то его могут лишить мандата.
Конечно, заседания прогуливают не все парламентарии — например, депутаты-конформисты из СДПК ходят почти на все заседания, и это дает им высокий политический вес.
Остальные депутаты — в частности, из «Бир Бола», «Ата Мекена» и «Республики — Ата-Журт» — часто не посещают заседания.
В некоторых случаях для этого есть объективные причины — например, возбужденные дела на некоторых народных избранников, как это было с депутатами Омурбеком Текебаевым и Канатбеком Исаевым.
Исследование также показало, что совмещение двух должностей — депутата и вице-премьера — отрицательно сказывается на посещаемости в парламенте. Это наглядно показывают данные по Аскарбеку Шадиеву — за год и девять месяцев он пропустил более трети всех заседаний в Жогорку Кенеше, работая в правительстве.
Кроме Шадиева, отсутствием на заседаниях отличились Фархат Иминов (36% пропущенных заседаний), Айсулуу Мамашова (32%) и Камчыбек Жолдошбаев (26%).
В комментарии Kloop.kg Мамашова объяснила, что пропустила много заседаний из-за того, что «недавно стала мамой». По её словам, отсутствие депутата во время голосования не значит, что он не работает.
Как и многие опрошенные депутаты, Мамашова говорит, что народные избранники могут заниматься общественной деятельностью и проводить встречи с избирателями во время заседаний.
«Помимо того, что у нас есть законотворческая деятельность, у нас есть еще представительские и контрольные функции. Я как депутат больше времени трачу на это», — говорит она.
По ее словам, за отсутствие на работе без уважительной причины депутатов штрафуют на 1/10 часть зарплаты за каждый пропущенный день. В число уважительных причин пропуска работы входят командировки и отсутствие по болезни.
По регламенту Жогорку Кенеша, профильный комитет ежемесячно проводит заседания, где подводит итоги посещаемости заседаний депутатами.
Эмиль Токтошев из «Ата Мекена» также признает, что в парламенте бывает много отсутствующих депутатов.
«На заседаниях иногда кворума не бывает, 20-25 депутатов присутствует. Многие уезжают в командировку, многие по делам уходят или в комитет. Такая сейчас практика, посещаемость очень слабая, я согласен с вами», — говорит он.
«Белые вороны»
Из общей картины выбиваются лишь несколько действующих депутатов парламента — Дастан Бекешев, Наталья Никитенко и Каныбек Иманалиев. Они чаще всех ходят на заседания и чаще остальных не согласны с законопроектами.
При этом Бекешев состоит в СДПК, которая почти во всех случаях соглашается с любым законопроектом.
Из покинувших Жогорку Кенеш депутатов протестным духом отличались правозащитница Чолпон Джакупова и экс-генпрокурор Аида Салянова — они чаще остальных были не согласны с идеями своих коллег или инициативами правительства.
Однако в среднем этот протестный дух не превышает 10 процентов и никак не сказывается на итогах голосований.
Наглядные примеры
В истории заседаний Жогорку Кенеша есть законопроекты, которые депутаты принимали, не задумываясь о последствиях — с июня 2016 года по март 2018 года таких случаев было как минимум два.
В ноябре 2016 года в силу вступили поправки в закон о миграции, которые обязывали иностранцев регистрироваться в течение пяти рабочих дней после приезда в Кыргызстан.
Изменения вызвали негодование общественности и показали неготовность правительства к исполнению новой редакции закона. Среди депутатов даже нашлись те, кто стали публично требовать отозвать поправки, хотя сами голосовали за них.
В итоге парламент смягчил требования и поменял текст закона.
Еще один пример — голосование за поправки в закон о выплате пособий за рождение ребенка (суйунчу) в июне 2017 года. Правительство тогда оказалось не готово к его исполнению из-за нехватки средств, и закон пришлось изменить не так кардинально.
Кенжебек Бокоев от «Республики — Ата-Журт» тогда назвал такой подход к принятию законопроектов «позором» из-за того, что никто — ни министерство финансов, ни министерство соцразвития, ни депутаты — не занялся подсчетом расходов и пришлось повторно голосовать: тратить время чиновников и ресурсы государства.
Проблемы качества, не количества
Спикер нижней палаты парламента I созыва Абдыганы Эркебаев объясняет конформизм нынешних депутатов низким качеством состава Жогорку Кенеша.
«Не секрет, что многие из них попадают в парламент за деньги, они делают взнос в партийную кассу и на этой почве становятся депутатами. Они не контролируются со стороны избирателей», — говорит бывший спикер.
Эркебаев считает, что для нынешнего созыва парламента очень редки принципиальные и горячие дебаты по темам и законопроектам.
По его словам, депутаты часто голосуют не по своим собственным убеждениям, а «по косвенным или прямым приказам из администраций президента или правительства».
Зайнидин Курманов, политолог и бывший спикер парламента IV созыва, считает, что администрация президента или правительства не всегда давит на парламент, прося голосовать за тот или иной законопроект — он говорит, что подобное происходит только во время решения ключевых вопросов.
Однако, по словам политолога, при смене власти это давление может обернуться против предыдущего режима — потому что депутаты могут вспомнить, как с ними обращалась, например, администрация ушедшего президента.
«Если в парламенте собраны личности, то он будет эффективным и с точки зрения принятых решений, и с точки зрения перспективы. Самый страшный, равнодушный, глупый и тупой парламент — это тот, который всегда голосует за», — считает он.
Авторы: Эльдияр Арыкбаев, Анна Капушенко, Савия Хасанова
Редактор: Дмитрий Мотинов
Иллюстратор: Дарья Удалова
